在旧的农作物品种审定制度框架下, 农业部与各省农业行政主管部门制定的部门规章、地方法规规定, 全国范围内需要审定的主要农作物为28个种^[6]。新《种子法》第十五条和第九十二条规定, 需要经审定才能推广的主要农作物种类减少至5种, 即水稻(Oryza sativa)、小麦(Triticum aestivum)、玉米(Zea mays)、棉花(Gossypium spp.)和大豆(Glycine max)。第二十二条规定, 国家对部分非主要农作物实行品种推广前登记制度。农业部负责根据保护生物多样性、保证消费安全和用种安全的原则制定和调整应登记的非主要农作物范围。未纳入需登记的非主要农作物品种不经登记即可推广。

审定范围的大幅缩小和非主要农作物登记制度的建立, 即紧抓五大作物不放, 可以促进栽培面积较大的主要农作物品种质量不断提升, 确保粮食安全。登记制度的建立能填补过去对那些面广、量大的非主要农作物管理的法律缺失, 规范非主要农作物品种管理, 缩短品种选育回报周期, 简化市场准入手续, 激发品种创新意愿。

新《种子法》第十五条和第二十二条要求, 需审定的五大类主要农作物品种, 以及需登记的非主要农作物品种都应具备特异性(distinctness)、一致性(uniformity)和稳定性(stability)(简称“ 三性” 或DUS)^[9]。DUS测定结果将成为品种管理部门判定申报品种能否通过审定或登记的重要依据。

DUS测试是国际通行的确定申请品种是否是区别于已有公知品种的技术手段^[10]。无论审定一个品种还是登记一个品种, 首先要确定申请品种“ 新不新” , 只有在确定其具备“ 新” 品种身份的基础上, 再讨论品种的“ 好不好” 才有意义。通过科学的DUS测试可以有效杜绝盗取他人育种成果、冒名顶替等情况发生, 有助于保护育种原创积极性, 维护种业市场良性竞争, 最终实现提升我国自主选育品种质量和种业创新整体实力的目的。

涉及草品种审定的法律法规主要有《草原法》、农业部《草种管理办法》和《草品种审定管理规定》。《草原法》第二十九条规定, “ 新草品种必须经全国草品种审定委员会审定, 由国务院草原行政主管部门公告后方可推广” 。农业部《草种管理办法》和《草品种审定管理规定》有关条款, 进一步明确了新草品种上市前必须经全国草品种审定委员会审定的要求。

新《种子法》颁布以后, 很多育种者向笔者咨询草品种审定要求会有哪些变化, 甚至有人直接问, “ 是不是草品种以后不用审定了?” 这个问题的提出应该源自农业部2001年发布的《主要农作物范围规定》。《主要农作物范围规定》明确草种在农作物之列, 并且属于非主要农作物。按照新《种子法》要求, 部分非主要农作物品种实行登记制度, 未列入登记目录里的非主要农作物品种不经登记即可上市销售。这样理解下来, 难免产生“ 草品种以后不用审定了” 的错觉。但是法律法规存在层级关系, 不同层级法律法规对相同对象的要求出现矛盾时, 应以上位法为准。《主要农作物范围规定》属于农业部发布的部门规章, 而新《种子法》是它的上位法, 法律效力更高。新《种子法》第二条规定, “ 本法所称种子, 是指农作物和林木的种植材料或者繁殖材料, 包括籽粒、果实、根、茎、苗、芽、叶、花等” ; 第九十三条规定, “ 草种、烟草种、中药材种、食用菌菌种的种质资源管理和选育、生产经营、管理等活动, 参照本法执行” 。既然是“ 参照” , 那就说明草种并不属于农作物或者林木, 其审定制度可以体现特殊性。加之《草原法》与新《种子法》平级, 所以新草品种上市销售、推广前仍必须经过品种审定。

现行草品种审定制度要求所有属种的品种都要经过审定, 这就要求全部都要参加由全国草品种审定委员会统一安排的区域试验。如果参试品种种类过杂、生长特性差异过大, 将会给试验点小区布置、土地倒茬轮休、灌溉、施肥、测产等技术操作等带来很多不便, 耗费大量人力、物力。截至2015年底, 全国草品种审定委员会审定通过的草类品种为498个, 涉及15科94属181种^{[11, 12, 13, 14, 15, 16, 17]}, 但其中只有紫花苜蓿(Medicago sativa)、披碱草(Elymus spp.)、多年生黑麦草(Lolium perenne)、多花黑麦草(L. multiflorum)、沙打旺(Astragalus adsurgens)、羊草(Leymus chinensis)、三叶草(Trifolium spp.)、鸭茅(Dactylis glomerata)、冰草(Agropyron spp.)、燕麦(Avena sativa)、红豆草(Onobrychis viciaefolia)等很少一部分属种的牧草适宜栽培范围较广, 栽培面积较大(表2)^[17]。其它大部分属种牧草的适宜范围和用途较窄, 对草原生态建设、草牧业发展和国家重大草原政策落实影响不大。笔者认为可参照新《种子法》中农作物品种审定、登记相结合的做法, 依据未来一个时期不同草种在我国草原生态建设、“ 粮改饲” 种植结构调整、草牧业发展、重大草原政策落实过程中的重要程度, 制定出一个“ 主要草种目录” , 区分出主要草种和非主要草种。主要草种继续执行审定制度, 非主要草种实行登记管理。通过这种简政放权、抓大放小的管理方式改革, 不仅能够彻底改变之前不分重点、“ 眉毛胡子一把抓” 的管理方式, 集中人力、物力将主要草种的试验评价工作做精、做细, 促进品种整体质量持续提升, 又有助于缩短非主要草种的选育上市周期, 激发育种家发掘我国丰富野生草种质资源的动力。当然, “ 主要草种目录” 不是一成不变的, 应进行动态调整。

表2

Table 2

表2(Table 2)

表2 2014年我国主要牧草栽培面积[17] Table 2 The cultivated area of staple forage in China in 2014[17] 序号 Serial number 种或属名 Species or genera 栽培面积/万亩 Cultivated area/ × 104 mu 1 紫花苜蓿Medicago sativa 7 117.2 2 披碱草Elymus dahuricus+ 垂穗披碱草Elymus nutans 4 922.0 3 老芒麦Elymus sibiricus 1 450.6 4 多年生黑麦草Lolium perenne 1 220.7 5 多花黑麦草Lolium multiflorum 829.4 6 沙打旺Astragalus adsurgens 1 357.0 7 羊草Leymus chinensis 1 047.4 8 三叶草Trifolium spp. 665.2 9 鸭茅Dactylis glomerata 564.3 10 冰草Agropyron spp. 496.3 11 燕麦Avena sativa 462.4 12 红豆草Onobrychis viciaefolia 421.5 Note: 1 mu≈ 667 m2. 注:1亩≈ 667 m2。

表2 2014年我国主要牧草栽培面积[17] Table 2 The cultivated area of staple forage in China in 2014[17]

我国审定的草品种按照品种来源分为育成品种、野生栽培品种、地方品种和引进品种四大类^[18]。笔者仔细推敲国家标准《草品种审定技术规程》对“ 草品种” 和“ 育成品种” 的释义发现, 一个通过审定的育成品种, 必须“ 与种内其他品种在一个或数个特征特性上有明显区别(即具备特异性), 在形态学、生物学和经济性状上相对一致(即具备一致性), 遗传相对稳定(即具备稳定性)” 。从1987年草品种审定工作启动至今^[19], 审定委员们只能在审阅选育报告和品种照片基础上, 依靠自身专业知识和经验来判断申报的育成品种是否达到“ 新品种” 的标准, 判断结果的科学性、系统性、全面性无法得到保障。另外, 在审定野生栽培品种或地方品种时, 如果申报品种的原始材料种源地与已经审定通过的另外一个或多个品种在地理方位上比较相近(甚至来自于相邻的县), 如何判断申报品种和已审定品种是否具有实质性区别也着实让审定委员们头疼。其实这些问题都可以依靠开展科学、规范的DUS测试加以解决。虽然农业部已于2013年起将草品种DUS测试技术研究纳入到“ 国家草品种区域试验专项” 支撑范围^[8], 但由于现行涉及草品种管理的法律法规中均没有要求品种申报审定前要进行DUS测试, 所以仅仅是对测试技术进行研究和积累^{[20, 21, 22, 23, 24, 25]}, 没有安排实测工作。新《种子法》提出了对审定和登记的农作物品种应具备“ 三性” 的要求, 笔者认为可以乘势将草品种“ 三性” 写入有关法律法规, 要求对申报审定或登记的草品种进行DUS测试, 测试结果作为草品种审定登记机构作出决定的重要依据之一。2016年, “ 国家草品种区域试验专项” 中安排了苜蓿、柱花草(Stylosanthes)、红三叶(Trifolium pratense)、鸭茅、狼尾草(Pennisetum spp.)、狗牙根(Cynodon dactylon)、结缕草(Zoysia spp.)、高粱-苏丹草杂交种(Sorghum bicolor× S. sudanense)、小黑麦(× Triticosecale Witt mack)9个属种的育成或野生栽培品种DUS实测试点工作, 旨在验证测试技术, 培养测试队伍, 提早发现并解决实测工作可能遇到的组织和技术问题, 以确保相关法律法规修订实施后测试工作尽快发挥技术支撑作用。

按照现行的《草原法》, 新草品种只能由农业部设立的全国草品种审定委员会进行国家级审定, 并没有授权各省开展省级审定。但山东、内蒙古、甘肃、宁夏、四川、贵州、福建、黑龙江等省(区)跳出《草原法》的框架, 参照执行了平级的《种子法》中关于农作物品种省级审定的相关规定, 通过设立独立的省级草品种审定委员会或在省级农作物品种审定委员会中下设牧草审定小组的方式开展草品种省级审定工作。全国草品种审定委员会由全国范围内的专家组成, 当申报品种适应范围较窄、只有个别审定委员了解品种情况时, 该品种的审定意见具有一定的局限性。反倒由于省级审定机构均由省内专家组成, 对本省新草品种选育和优良品种推广情况都比较熟悉, 审定意见更加全面和客观。据不完全统计, 省级审定草品种已经达到122个, 它们在各自省(区)草原生态建设、草牧业发展等方面发挥了巨大的作用。笔者建议相关部门在修订《草原法》时, 参考农作物品种两级审定制度, 为省级草品种审定工作提供法律依据。