甘肃天祝县位于河西走廊东端。地理位置在102° 07'-103° 46' E、36° 31'-37° 55' N, 海拔2 040~4 874 m, 年均气温-8~4 ℃, 气候为高寒阴湿, 自然灾害频繁。该县是甘肃9个典型的纯牧业县之一^[8]。312国道沿线的少数乡镇交通相对便利, 而大部分山区乡镇交通不便, 全县地貌为东南低西北高。全县共有9个镇、10个乡, 176个行政村, 总人口21.52万人。虽然居住着28个民族, 但藏族人口占总人口的97.14%^{[8, 9]}。

1.2.1 文献查阅 在中国CNKI学术总库查阅了2010至2016年所有关于牧区扶贫开发研究的相关期刊论文、硕士和博士学位论文以及报纸。

1.2.2 数据收集 数据来源于两种途径。首先, 从天祝县畜牧局、草原站收集了草畜资源、草地建设等相关的草地资源清查资料和畜牧业发展的资料。其次, 是从天祝县扶贫开发办公室收集了2010年至2016年的相关统计资料, 主要包括扶贫资金额度、贫困人口、草牧业基况、教育程度、基础设施建设和造林面积等内容; 最后, 采用实地问卷调查。问卷内容主要包括牧户基本信息、2010年到2016年间农牧民人均纯收入、农牧民对社会保障的满意度及贫困原因。贫困原因主要分为消极思想、环境条件、不公平和自身能力4个方面。其中, 消极思想是指贫困牧户直接认定其家庭缺钱, 且对自身贫困状况的改善持有消极态度; 自身能力主要指贫困农牧民的家庭主要劳动力存在身体缺陷, 致使其缺乏甚至丧失劳动能力。调查采用随机抽样、入户调查的方法, 调查范围覆盖10个乡镇, 每个乡镇随机调查5户贫困户, 共计调查50户, 调查在天祝县草原站工作人员的陪同下完成。

1.2.3 数据分析 所有数据采用Excel电子表格输入, 资料回收后采用百分比构成法对调查项目进行统计。

2.1.1 生态环境严酷, 草地生产力低 生态环境严酷是青藏高原牧区特有的自然属性。首先, 青藏高原牧区海拔较高, 自然条件差, 气温较低, 牧草生长季较短^[10], 草地初级生产力相对较低, 放牧超载严重, 草原普遍退化^[11]。天祝县95%以上的天然草原存在不同程度退化, 其中严重退化面积达23万hm², 占天然草原总面积的 55.54%。草原载畜量随着年降水量和牧草产量而变化。在正常年份, 天然草原鲜草产量平均3 393 kg· hm^-2, 理论载畜量110万羊单位。目前牲畜饲养量105.67多万头(只), 合150万羊单位, 天然草原平均超载36.36%^[12]。水土流失严重, 荒漠化面积扩大, 青藏高原荒漠化土地面积达506 074.79 km², 占地区总面积的19.5%, 较20世纪70年代净增38 743.07 km², 增长率是8.3%。其中增长率较大的是重度沙漠化土地、中度沙漠化土地和沙漠, 分别达到311.5%、68.9%和86.9%^[13]。而盐渍化土地面积共有79 373.30 km², 占青藏高原地区总面积的3.0%, 较20世纪70年代减少了20 069.34 km², 减少率为20.2%, 但减少的盐碱化土地逐渐向沙漠化土地转化^[13]。据天祝县草原站工作人员介绍, 由于干旱缺水, 天祝县近3万hm²的草原出现荒漠化趋势。因此, 恶劣的生态环境是青藏高原牧区贫苦的基础性因素。

2.1.2 经济发展水平较低 天祝县牧区是中国高原特色产品肉、奶、毛、皮等畜产品的主要供给地之一, 然而牧区基础建设薄弱, 生产方式相对落后^[14], 造成生产力总体水平偏低, 经济收入水平不仅远远落后于经济发达地区, 而且低于全国平均水平, 也滞后于周边农区。交通条件相对不畅, 产业结构相对单一, 牧民收入渠道相对单一^[14]。天祝县虽然把草产业和畜牧业作为经济社会发展的支柱产业, 但人均占有天然草地面积仅为1.78 hm², 畜均羊单位占有面积0.26 hm²。特色种植业产值达4.92亿元, 畜牧业产值达5.02亿元, 但特色农牧业收入占农牧民人均纯收入的比例60%以上, 这需要大力增加栽培草地面积以支持畜牧业的发展^[12], 然而天祝县全县栽培草地面积仅0.43万h m215。青藏高原牧区牧民主要以草牧业收入为主, 收入来源相对单一, 加剧了青藏高原牧区贫困的局面, 因此经济发展水平较低成为青藏高原牧区脱贫的最大制约因素。

2.1.3 社会发展程度滞后 青藏高原牧区居住者主要是以藏族为主, 其历史和文化传承独特。虽然在国家和政府的帮扶下, 经济、医疗、教育、社会保障等社会事业取得了长足的进步, 但牧区社会建设仍然处于较低水平, 远远滞后于青藏高原周边农区。以基础教育为例, 天祝县人口增长速度快, 但全县文盲、半文盲劳动力占劳动力总数的25.5%, 小学文化程度的占劳动力总数的53.7%, 初、高中文化程度的占劳动力总数的20.7%^[16]。因此, 完善社会服务和保障体系事关青藏高原牧区扶贫的可持续性, 事关民族团结和繁荣、边疆安全和社会稳定。

2.2.1 天祝县贫困人口和贫困率显著降低 天祝县贫困人口数量多, 贫困面积大, 虽然2010年全县贫困人口仅占21.6%, 但自国家2011年调整贫困人口划分标准之后, 其贫困人口数量和贫困率显著增加, 自实施精准扶贫之后, 贫困人口数量和贫困率逐年下降。从2011年到2016年, 贫困人口和贫困率逐渐降低(表1), 贫困率从2011年的50.8%降低到2016年的12.6%, 说明精准扶贫以来天祝县贫困人口减少, 贫困范围逐渐缩减, 贫困率大幅度降低, 精准扶贫政策的效果显著。

表1

Table 1

表1(Table 1)

表1 天祝县扶贫人口和贫困率 Table 1 The poverty population and incidence of Tianzhu County 年份 Year 总人口 Total population/ people 贫困人口 Impoverished people/people 贫困率 Poverty rate/% 2010 173 400 37 500 21.6 2011 172 300 87 600 50.8 2012 171 100 74 200 43.4 2013 166 700 56 300 33.8 2014 164 700 46 600 28.3 2015 160 950 25 400 15.8 2016 163 000 20 500 12.6

表1 天祝县扶贫人口和贫困率 Table 1 The poverty population and incidence of Tianzhu County

2.2.2 天祝县扶贫资金投入和人均收入的变化 天祝县从2010年到2016年财政扶贫资金支出逐年增加, 从2010年到2016年全县扶贫资金投入增加了近10.8倍。随着扶贫资金投资额度的逐年增多, 农牧民人均年收入逐年增加, 从2010年的2 752元, 增加到2016年的6 870元(表2)。因此, 天祝县扶贫资金增加, 提高了农牧民的收入。群众生活水平逐渐由温饱向小康趋势发展, 有力促进了生活条件的改善。

表2

Table 2

表2(Table 2)

表2 天祝县财政扶贫支出和农牧民人均收入 Table 2 Poverty alleviation expenditure and per capita income of people in Tianzhu County 年份 Year 财政扶贫支出 Spending for poverty alleviation/CNY 农牧民人均收入 The per capita income of farmers/CNY· people-1 2010 27 190 000 2 752 2011 58 627 000 3 199 2012 90 797 000 3 842 2013 87 050 000 4 399 2014 159 240 000 5 050 2015 175 442 700 5 916 2016 294 701 000 6 870

表2 天祝县财政扶贫支出和农牧民人均收入 Table 2 Poverty alleviation expenditure and per capita income of people in Tianzhu County

2.2.3 天祝县基础设施变化 天祝县基础设施薄弱, 这大大限制了该县全面建成小康社会的步伐。自2014年精准扶贫后, 全县加大基础设施建设力度, 实施了包括交通、水利、电力和小城镇基础设施等各类项目600多项, 完成全社会固定资产投资597.21亿元。其中解决了12.35万人饮水困难的问题, 农村自来水普及率达到85%; 新增电力工程两项, 乡村通电率达到100%; 完成国道沿线和景区沿线农村危旧房改造18 100户, 从2014年到2016年, 农村基础建设已经达到了根本性的改善。

2.2.4 天祝县生态环境变化 生态环境恶化是制约天祝县可持续发展的首要因素之一。2014年开始全县完成人工造林1.14万hm², 封山育林1.80万hm², 退耕还林工程1.36万hm², 森林覆盖率达到33.96%; 建设围栏草地13.67万hm², 草原补播改良3.13万hm², 草原综合治理6.67万hm²。治理水土流失面积5.15万hm², 矿山地质环境治理面积121.16 hm², 生态环境特征得到明显的改善。这为天祝县经济社会可持续发展和农牧民收入稳定增加奠定了基础。

2.2.5 天祝县农牧民社会保障满意度 农牧民对社会保障的满意度是体现社会整体发展质量的重要标志。全县高考录取率从2010年的67.95%增加到2016年的85.1%。全县各级各类医疗卫生机构增加7家, 城镇居民基本医疗保险参保率达100%, 新农合参合率达98.64%, 城乡居民社会养老保险参保率达96.95%。典型农户调查结果表明, 60%以上的农牧民对社会保障表示满意, 30%的农牧民表示基本满意, 而不满意的农牧民仅占10%左右(图1)。这说明精准扶贫后, 天祝县的文化医疗、民政福利等各项社会事业得到了快速发展, 农牧民满意度相对较好。

图1

Fig. 1

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	图1 天祝县农牧户对社会保障的满意度Fig. 1 The satisfaction degree upon social insurance

2.3.1 现行标准不能客观反映贫困状况 天祝县扶贫标准目前以国家制订的全国标准为依据, 没有充分考虑不同地区的生态环境、人文地理、经济发展水平。天祝县地处高海拔地区, 生态环境条件恶劣, 饮食习惯以肉奶为主, 生活成本高, 饮食支出占收入的比重很高。更需要值得关注的是, 牧民没有储蓄习惯, 其收入除了维持生计外, 往往全部投入到畜牧生产, 将家畜作为活体银行。家畜数量的增加, 不仅加剧了天然草地压力, 形成过度放牧的困境, 而且增大了因灾返贫的风险。自然灾害经常使牧户迅速致贫。目前, 精准扶贫政策虽然针对贫困户制定了相应的扶贫措施, 但调查中发现对精准扶贫政策不满意的牧户超过了40%, 而满意以上的不到30%(图2), 其原因是贫困户一直担心自然灾害的发生。精准扶贫要求采用合规有效程序精确识别扶贫对象、精确帮扶扶贫对象, 其本质上并不排斥各地按照客观情况, 确定贫困标准、精准扶贫措施和具体帮扶手段。目前, 天祝县仍然按照全国统一标准实施精准扶贫政策, 没有考虑青藏高原牧区牧民的习俗和经济收益的来源, 这无法从根本上最大限度地减少扶贫户脱困后再次返贫的可能, 因此细化出符合当地生产条件和民俗的精准扶贫准则, 是精准扶贫工作持续深入和健康发展的基础。

图2

Fig. 2

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	图2 天祝县农牧户对扶贫政策的满意程度Fig. 2 The satisfaction degree upon poverty alleviation policies

2.3.2 刚性扶贫政策执行时缺乏灵活性 精准扶贫是国家解决贫困地区问题的刚性政策, 具有一定的严谨性, 扶贫资金和项目的使用具有严格规定。虽然精准扶贫明确要求针对贫困户具体情况制定扶持对策, 但天祝县实际执行和落实时, 受各种因素制约, 基本采用一致的“ 扶贫药方” , 力求保持政策严谨性, 这客观上限制了因户分类确定扶贫方案的精髓和内核, 灵活性较差。典型牧户调查结果显示, 天祝县不同农牧户认为自家贫困的原因不同, 即农牧户形成贫困的原因存在差异(图3)。44%的农牧民认为贫困的主要原因是扶贫政策不公平; 30%的农牧民对改善贫困现状缺乏行动力, 实际是思想消极, 不想付出劳动; 而真正因缺乏、丧失劳动能力等身体能力缺陷因素造成贫困的农牧户仅占6%。

图3

Fig. 3

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	图3 天祝县农牧户认为贫困的原因Fig. 3 The reasons that farmers in Tianzhu Ccounty think make them poor

认为贫困原因主要是消极思想的人群中, 老年人超过60%, 而青年人所占比例10%; 相反的, 认为贫困主要是不公平的人群中, 青年人达到了68%, 而老年人比例不到10%(表3)。因此, 户主不同的家庭认为造成贫困的原因是不一样的。虽然天祝县自精准扶贫政策后也制定了针对贫困村和贫困户的具体扶贫措施, 但实际工作中却没有考虑不同贫困户的实际需求, 缺乏一定程度的灵活性。有些贫困户需要的是机会和+优惠政策, 而有些则需要帮扶基础设施建设。缺乏分析贫困户贫穷的原因, 使有些扶贫工作反而形成事倍功半的结果。

表3

Table 3

表3(Table 3)

表3 持不同贫困原因的群体的年龄结构 Table 3 Age structure of groups with different causes of poverty 贫困原因 Cause of poverty 年龄结构比例Age structure/% 青年 Youth 中年 Middle aged 老年 Old aged 消极思想 Negative thought 6.67 26.67 66.66 环境条件 Environmental condition 40.00 30.00 30.00 不公平 Unfair 68.18 22.73 9.09 身体能力 Body ability 0.00 33.33 66.67

表3 持不同贫困原因的群体的年龄结构 Table 3 Age structure of groups with different causes of poverty

2.3.3 扶贫政策以“ 输血式” 扶贫为主 任何一个贫困牧区, 虽然农牧民贫困表现大同小异, 但贫困特点和减贫需求却均存在较大差异。因此, 精准扶贫才要求分类性、针对性, 因地制宜地提出具有针对性的帮扶措施^[17]。然而, 根据被调查农牧民反馈的信息, 目前常用的实际扶贫帮扶措施或者是简化为提供部分资金或赠送生产资料(例如种牛、种羊、果树苗、牧草种子等), 或者是帮助贫困户修缮或改造住房或提供日常生活用品。这些措施短期看确实改善了贫困户的生存条件, 增加了生产设施和投资; 但从长期角度看, 有些扶贫则没有瞄准贫困户的长远需求。譬如, 天祝县是白牦牛的主要产地, 产地无污染, 产品肉质好, 但销售不畅, 实现不了优质优价, 农牧民需要市场信息或产品营销渠道。但目前当地精准扶贫措施仅从表面上解决了贫困户的家庭经济危机, 并没有从根本上找寻消除贫困的方法。精准扶贫的本质是通过初期合理资金投入, 开发和挖掘贫困农牧民自身创造财富的能力, 将“ 输血式” 的扶贫转变为具有长远效果的“ 造血式” 扶贫, 才能从根本上消除贫困。

2.4.1 基于全国扶贫政策基准建立贫困户档案, 细化贫困户 国家精准扶贫政策是基石, 也是纲领性指导规范。青藏高原牧区实施精准扶贫时, 应全面精准理解其核心和精髓, 根据青藏高原牧区贫困户的成因, 户主年龄和脱贫需求, 建立扶贫户档案, 树立一户一策的扶贫理念。精准识别贫困户, 可采用两种途径。一是采取自下而上的贫困户识别制度, 公示贫困户, 接受区域内所有农牧民参与式的监督和甄别, 准确地确定贫困人口规模及空间分布状况^[6]; 二是采用购买第三方社会服务的方式。可以委托地方民间机构、科研和大专院校等非关键利益相关者实地调查, 然后将贫困户公示, 确保贫困户识别过程公开、公正、透明, 并可核查和可追责^[4]。确定贫困户后, 建立每个贫困户家庭档案, 细化每个贫困户人口、劳动力和家庭成员受教育情况, 记录每户贫困户的生产资料配置情况、家庭的主要收入来源和经济支出情况。以乡镇为单位, 分门别类记载贫困户的家底, 从而精准掌握贫困户的详细资料, 从而避免将“ 扶贫” 变成“ 扶农” 。为准确建立贫困户档案, 需要培训参与精准扶贫工作的工作人员, 提高他们对精准扶贫的认知水平。总结以往精准扶贫中出现的问题, 将其纳入干部考核内容。调动驻村干部积极性, 同时制定相应的退出和问责机制^[18]。因此, 高水平业务素质的队伍, 是精准扶贫持续深入的保障。

2.4.2 扶贫资金应按贫困户脱贫需求投资, 增加灵活度 根据贫困户脱贫需求的差异, 分别制定具有针对性的帮扶措施, 增加扶贫资金使用的灵活度。若是因病致贫的农户, 扶贫资金的投放主要侧重于联系社会医疗服务队或沟通医疗保险的服务, 同时资助其参与病愈后康复训练, 让其恢复生产能力; 而对于永远失去劳动能力的, 可帮助其在政府购买第三方服务的机构就业。若因上学致贫的贫困户, 帮助联系政府助学贷款, 或牵线联系公益性助学组织。若因缺乏技能致贫的贫困户, 扶贫资金主要用于帮助贫困户培训各项生产技能, 提高其文化水平, 鼓励其就近务工, 让其利用新技能增加自己的收入, 从根本上消灭贫困。针对危房贫困户, 扶贫措施主要是协调镇和村等相关部门, 将贫困户的危房纳入危房改造工程或规划搬迁安置工程。针对“ 五保户” 群体, 一方面帮助其加强与民政部门联系, 另一方面直接给予物质性帮扶。对户主年轻的贫困户, 扶贫资金主要用于帮助他们创业, 一方面将其作为致富能手培训, 一方面通过其创业增加附近贫困户的就业机会。按脱贫需求, 确定具有针对性的扶贫帮扶措施, 灵活使用扶贫资金, 避免扶贫政策盲目地以偏概全, 真正实现精准扶贫的惠民政策。

2.4.3 挖掘贫困人口自身的生产潜能 改变目前忽略致贫原因、将精准扶贫简化为给贫困户给予一定资金或是项目补助, 或者补给一些粮食和种苗补助等措施的现象, 针对不同贫困户的实际情况, 以提高其自身生产技能和创业能力为总目标, 相对弱化扶持集体事业, 瞄准农户层次^[19]。扶贫项目不能限于仅发展生产, 侧重于贫困户专业素养的提升, 扶持贫困户利用扶贫项目创业, 政策上倾斜于有能力的青年贫困户。实现在政府和国家的帮扶下, 基于农牧户现有条件, 利用扶贫政策和资金挖掘贫困农牧民的自身潜能, 将“ 输血式” 扶贫真正意义上的转化为“ 造血式” 扶贫。